农村基层党组织如何领导乡村治理 ——基于鄞州区陆家堰村十年蝶变的考察
 
来源:   时间:2019-06-21   字体:【   视力保护色:            
 
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乡村振兴,治理有效是基础。农村基层党组织在乡村治理体系中居于中心地位、发挥核心作用,是实现乡村治理现代化的关键。习近平总书记指出:“要把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。”市委党校2019年第一期局级干部进修班“党建争强”调研组聚焦全国文明村鄞州区姜山镇陆家堰村十年蝶变历程,透视乡村振兴背景下农村基层党组织如何有效领导乡村社会治理,总结若干规律性的可复制经验,为打造充满活力、和谐有序的善治乡村提供路径。 

一、陆家堰村的十年蝶变历程

陆家堰村地处鄞州区姜山镇东南部,区域面积1.1平方公里,户籍人口863人,外来人口1107人,下辖4个自然村,党员32名、村民代表42名。

十年前,这里还是一个村班子软弱涣散、村容村貌脏乱差、集体经济一穷二白、村民不断上访的典型“后进村”;十年后,陆家堰村的村班子变成了百姓口中的“顶梁柱”,村容村貌焕然一新,集体经济年收入由6万攀升至60万,在册志愿者从12人扩至138人,成功摘掉“脏乱村”“上访村”“贫困村”等多顶帽子,华丽转身为“全国文明村”、“省级卫生村”和“省级森林村庄”。

巨大的转变,主要缘起于陆家堰村坚持党建引领村庄治理的一系列有力举措:

——能人请回来。2008年,在城区办厂的姚宏法“能人回归”任村党支部书记,接手了当时的“烂摊子”。在镇党委的支持下,把一批不作为、乱作为、慢作为的村干部调整下去,物色推选作风正派、勇于担当、年富力强的同志进班子。

——规矩立起来。不仅亮出村党支部和支部书记责任清单、年度任务计划,还同步推出村干部竞职承诺、创业承诺和辞职承诺等“三项承诺”,以及“三清单一流程”等陆家堰版的“小微权力清单”,并通通贴到村口桥头的公开栏上。在姚宏法书记的带领下,村干部齐心协力、积极践诺,在履责践诺中一干就是十年。

——民心聚起来。党员先锋带头,引导村民代表、群众志愿者等骨干力量认领“责任田”,带动广大村民参与村庄治理。村党支部搭建“六点半说事会”平台,大小事务均问计于民、取信于民、受惠于民,更把部分事务的直接决定权交到群众手中。说事会一开就是十年,全村累计召开各类夜会说事420余次,累计收到各类议题600多项,解决率达到99.2%

——承诺亮出来。通过“五议两公开”程序制定了奖罚分明的“村民协议”,相关协议的履行情况与村民各项福利待遇直接挂钩。在村干部和党员等骨干队伍的带动下形成了人人签约、人人参与的良好态势,为环境整治、垃圾分类、美丽庭院、文明养犬等乡村文明建设的推进打下了坚实的基础。

——实事办起来。村党支部积极推进大龄青年房、文化礼堂、文化公园、河道砌石等大小民生实事工程,十年间全村绿化种植17300余平方米,道路硬化4.2万余平方米,河道砌石3000余米,新增监控43个、公厕3所及垃圾桶1000余只,给村民带来了实实在在的安全感与获得感。

——新风树起来。村党支部通过文化礼堂、文化公园、宣传长廊等文化阵地大力弘扬社会主义核心价值观。还发动村民成立10多支文艺团队,每年春节举办“村晚”,丰富了群众的文化生活。开展洁美村庄、美丽庭院建设,家家户户养花种草,角角落落增添景观小品。开展优秀村民评选、文明养犬、文明停车、志愿者巡村护村等文明实践,倡树文明新风。

二、陆家堰村治理的启示:农村基层党组织领导乡村治理的路径

作为一个资源禀赋平平的近郊农村,陆家堰村经历了由乱到治的华丽转身,为乡村振兴背景下农村基层党组织领导乡村社会治理提供了一个典型样本。透过这个样本,我们不难发现,农村基层党组织领导乡村治理三个基本路径。

(一)党组织领导必须坚强有力

习近平总书记在给余姚横坎头村的回信中指出:“实现乡村振兴,基层党组织必须坚强,党员队伍必须过硬。”农村基层党组织是乡村治理的核心,党员是乡村治理的先锋,对于构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系具有决定作用。

1.一位好的领头雁是关键。村党支部书记姚宏法“能人回归”,成为陆家堰村开启蝶变之路的“催化剂”。一名能给村庄带来质变的优秀村党组织书记应当具备四个特质:一是口碑好,能秉持立身持正的道德操守,公认度高;二是有情怀,怀有回馈桑梓的一腔热情,有足够动力推动繁杂的工作;三是能力强,具备从政、从商历练的管理能力,能有效驾驭村级治理中的各种复杂局面;四是有实力,拥有相对坚实可靠的经济基础,保证在村任职没有后顾之忧。物色好的村党组织书记应当拓宽视野,既可以从党政机关退休、退职干部和从商经历丰富的本村人士中物色,也可以由上级党政机关下派“第一书记”担任,确保村村都有一名过得硬的带头人。

2.一个好班子是前提。“一个好汉三个帮”,陆家堰村的十年逆袭,与最初大刀阔斧调整村班子密不可分,团结协作的村班子发挥了重要作用。一个能领导乡村治理的好班子,对内必须精诚团结、分工明确、责任到人,对外要善于发动群众、带领群众,共同致力于乡村善治。打造好班子,要从“能力”和“合力”两个方面着手,既要通过承诺践诺、精准考核、优胜劣汰等手段形成责任倒逼,唤起村干部提升能力素质的危机感、使命感,又要通过书记主任“一肩挑”、书记通过合法程序兼任村股份经济合作社董事长、两委会交叉任职等方式增强班子合力。

3.一支好队伍是基础。陆家堰村在动员村民开展垃圾分类、环境整治、治水拆违、治安维稳等村级治理中,始终坚持村两委带头,党员当先锋,带动村民代表、村民志愿者参与,形成“激活一池春水”的裂变效应。实践证明,实现乡村善治不能仅仅依靠村班子唱“独角戏”,必须想方设法把党员队伍的先锋模范作用发挥出来,再通过以党员为主体的骨干队伍来带动普通群众,奏响乡村治理“交响乐”。发挥党员作用要双管齐下,一方面要通过党员设岗定责、先锋互联等方式为无职党员履职尽责搭建平台,激发党员参与乡村治理的热情。另一方面,要通过完善锋领指数考评、建立帮教整转支部等约束机制来传导压力,确保党员在乡村治理中争当先行者、传递正能量。

(二)必须构建五治协同的治理体系

村级治理“麻雀虽小,五脏俱全”,要实现富有活力和秩序的善治目标,必须树立协同治理的理念,实现多元主体、多种治理方式协调发力。在陆家堰村的善治实践中,村党支部主导推动构建“政治、自治、德治、法治、智治”五治协同的治理体系,多种治理方式间良性互动、相互完善,形成了良好的“化学反应”。

1.要发挥政治的统领作用。党建引领是基层社会治理的最大优势,必须贯穿于基层社会治理的全过程和各方面。陆家堰村姚宏法书记抓乡村治理首先是抓党建,发挥党建抓人促事的作用,形成强有力的领导。无论是组建村党群志愿服务团队、村文艺团队等村级社会组织,还是制订“村民协议”、建立“六点半说事会”等自治制度,都发挥了党支部的统领推动作用。在推动环境整治、乡风文明建设中,党支部更是善于发挥自治、德治、法治、智治作用,多管齐下,在垃圾分类、文明养犬、文明停车、美丽庭院创建等方面综合施策、协调发力。

2.要发挥“三治融合”的乘数作用。自治、德治、法治是乡村治理的三种基本方式,德治是前提,自治是基础,法治是保障,三者发挥不同的作用,共同的目标是促进乡村既有活力又有秩序。陆家堰村在创建全国文明村的实践中,坚持自治德治法治有机结合,互相衔接和补充,发挥了“三治融合”的乘数作用。该村通过建设文化礼堂、每年举办“村晚”、评选“优秀村民”、组建志愿者服务队等德治手段,教化村风文明,将社会主义核心价值观落到实处。又通过建立“三清单一流程”制度、“村民协议”制度等法治手段约束权力运行、规范村民自治。无论是德治还是法治,核心都在于最大限度调动群众参与基层治理的积极性、主动性、创造性,提升基层自治能力,激发社会治理的活力。

3.要发挥智治的支撑作用。智能化建设为基层社会治理提供了有力的技术支撑,极大提升了基层社会治理效率。要强化互联网思维,善于运用智能化手段推动基层社会治理创新,使互联网这个“最大变量”变为促进基层社会治理现代化的“最大增量”。陆家堰村是近郊村,外来人口多,管理难度大,针对村民财物失窃现象较多,村党支部新增监控探头43个,既解决失窃问题又加强了垃圾分类的监管。和其他村一样,实行网格化管理,通过信息化智能化平台,实现了村庄治理精细化。村党支部书记还配备专用手机,通过“书记一点通”机制,直接联通到村民群众家里,既保证民事速办又便于民情速递。

(三)必须建立健全四项善治机制

陆家堰村的实践表明,在“五治协同”乡村治理体系的框架下,权力制约、民主协商等行之有效的运行机制是推动村级治理有效开展的重要保障。

1.建立健全村级权力制约机制。陆家堰村“五议两公开”“三清单一流程”的治村实践表明,有效制约村级权力是农村治理开展的关键环节,推动村级权力阳光公开是加强制约的主要方向。应瞄准行政村和股份经济合作社两大主体,不断挖掘深化小微权力清单等村级权力制约机制,倒逼基层党组织民主决策、科学决策。探索上级党组织、村(财)监会及全体党员群众分层次、多角度共同参与监督的运行机制,确保村级权力在阳光下运行,有效预防村级“微腐败”,取信于广大党员群众。

2.建立健全基层民主协商机制。陆家堰村以“六点半议事会”“聊天长廊”等为载体,搭建干群对话沟通平台,将部分事项的决定权交给群众,有效激发了村民参与乡村治理的主动性和积极性。农村基层党组织应牢牢树立吸纳广大村民共同参与乡村治理的理念,将“村民说事”等载体不断引向深入,明确民主协商的主体、内容和程序,建立健全协商成果落地机制,从根本上保障党员群众的知情权、表达权、参与权和监督权,引导各方以主人翁的姿态参与乡村治理。

3.建立健全群众自我约束机制。陆家堰村推行村民全员签订“村民协议”,从根本上确保了全村自上而下接受村规民约的约束,充分发挥了制度治村的作用。农村基层党组织应协调各方意见,善于通过合法程序,将文明养犬、环境整治等大多数党员群众的意志上升为人人应当遵循的村规民约,并通过精神上的褒先贬后和物质上的利益绑定来强化践约、执约能力,确保群众在参与公共事务的过程中,通过自我约束、自我管理达成各方利益的平衡。

4.建立健全社会动员参与机制。村民代表、志愿者等骨干队伍的参与,是陆家堰村级治理成功的“法宝”。在乡村治理中,农村基层党组织要善于发动、整合村民代表和志愿者等骨干队伍,组织参与垃圾分类、联户帮困、治安巡防等公益性活动,充分发挥其介于党组织(党员)与群众之间“粘合剂”的作用,进而带动广大村民共同致力于村级公共事务,有效确保农村基层的社会动员能力。

三、当前我市党建引领乡村治理需要重视的若干问题

沿着陆家堰村十年巨变的轨迹,审视当前我市乡村治理存在的突出问题,我们认为,在基层党建引领乡村善治的过程中,应重点在以下五个方面着力。

(一)狠抓党组织基本建设,着力强化政治功能

基层党组织在村级治理中发挥主导作用,是农村各类基层组织的领导核心。加强农村基层党组织的政治功能是抓好村级治理的关键,特别是要解决好部分基层党组织在村级治理中虚化、弱化、边缘化的问题,持续整顿软弱涣散党组织。要强化基层党组织的政治领导功能,理直气壮地加强对农村各类基层组织的政治领导,确保农村重大事项、重要问题、重点工作在党组织领导下民主决策、科学实施。加强思想政治建设,灵活运用“不忘初心、牢记使命”“温故知新、知行合一”等教育实践活动载体,通过党建亮显、初心承诺等形式增强农村党组织凝聚力,引导广大党员牢固树立“四个意识”,坚决做到“两个维护”。严肃党内政治生活,严格抓好“三会一课”、民主评议党员、农村党员发展等各项基本制度的落实,不断提升基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。

(二)培育农村社会组织,着力提高自治能力

随着农村社会形态发生深刻变化,老龄村、空心村等新情况不断出现,农村群众对专业性社会组织服务的需求日趋加大,与农村社会组织发展停留在萌芽阶段的矛盾不断突显,存在其他组织趁虚而入的风险。镇乡(街道)、村级基层党组织应坚持需求导向,结合本地资源禀赋和人才特点,突出公益性、服务性、互助性,因地制宜引导建立志愿服务、矛盾调解、外来人口管理、妇女权益维护等农村公益性社会组织,加快上级部门的扶持政策落地落实,鼓励农村公益性社会组织推进规范发展、参与等级评估,持续加大养老助残、心理疏导等政府购买服务的力度。同时,引导党员积极加入公益性社会组织,担当骨干和积极分子,适时在条件成熟的农村公益性社会组织中成立基层党组织,确保其保持正确的发展方向。

(三)发挥文化礼堂作用,着力推进乡风文明

乡风文明是美丽乡村建设的灵魂,也是推动乡村治理的基础。要在农村营造生机勃勃、富于创造、勇于进取的思想文化环境,关键是推进农村文化礼堂“建、管、用”一体化,发挥好文化礼堂在弘扬主流价值、传承传统文化等方面的独特作用,真正成为有凝聚力、向四心力、归属感的群众精神家园。农村基层党组织要充分利用文化长廊、特色馆等载体,推广传统的民俗活动、表演艺术、知识技能等非物质文化遗产,展现村庄历史变迁、建设成果和发展愿景,用乡土文化、乡愁记忆激发村民的认同感和荣辱感。要把思想引导与文化娱乐有机结合起来,引导乡村文艺创作、表演中融入优秀传统文化的精神理念和乡村熟人社会蕴含的道德规范,潜移默化地将仁义、诚信等伦理观念渗透进群众心中,形成自觉行为规范和精神价值追求。要结合时代要求,选树本村、本乡的乡贤名士与道德楷模,依托文化礼堂开展“身边事教身边人”、“星级文明户”评选等活动,遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习,形成科学健康、文明向上的社会风貌。

(四)放大村规民约价值,着力建设法治乡村

发挥法治在乡村治理中的保障作用,不仅是全面依法治国向基层延伸的必然要求,也是村级治理的内在需要。法治思维和法治方式落地到日常乡村治理中,主要表现为农村基层党组织引导广大党员群众制定、遵守村规民约,突出村规民约在维持乡村社会秩序中的基础性作用。要充分释放村规民约价值,关键在于“约之成理”“约之有效”。这就需要从制定村规民约的程序着手,充分发挥“村民说事会”等村级民主协商平台的作用,吸纳外来人员在内的广大群众参与大讨论,在观点碰撞中达成乡村治理的最大公约数,制定出契合本村实际、符合多数诉求的村规民约;要从强化村规民约的实质约束力着手,通过将村规民约的履行情况与股份分红、土地承包经营权流转、“文明村民”评选等进行绑定,强化正向激励与反向约束,树立村规民约这一乡村法治手段的权威地位,确保村级治理有序运行。

(五)推进网格资源整合,着力提升智治水平

信息技术的飞跃式发展,为农村治理的智能化、智慧化提供了可能。农村基层党组织要加快树立智慧治理理念,以网格化管理和四个平台运行机制的全面落地为牵引,系统整合村级治理资源,提升治理效率。要推进传统农村熟人社会管理与信息技术运用相结合,进一步加强农村各类人员、空间地理、自然资源等信息采集、输入、共享、应用,确保村庄底数清、情况明。打破“信息孤岛”,积极推进“全息管家”、高清探头、人脸识别等新技术与网格化管理方式相衔接,加快“书记一点通”“村民E点通”等服务管理手段与四个平台相融合,依托互联网形成各类平台和信息的互联互通,大幅提升信访矛盾调处、违建用地发现、山林水域巡查等工作效率,实现连接百姓无死角、服务落地无盲区。在此基础上,加快数据资源的整合利用,重点加强乡村治理大数据的分析研判,助推进一步深化对农村人、财、物流动的规律性认识,为推进善治乡村建设打下坚实的基础。

作者为宁波市委党校2019年第一期局级干部进修班“党建争强”调研组



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